개헌논의가 좀처럼 속도를 내지 못하고 있다. 권력의 무게중심을 어디에 두느냐를 놓고 여야가 첨예하게 맞서고 있기 때문이다. 개헌의 또다른 의제인 기본권과 지방분권 등에 별다른 이견이 없다는 점을 감안하면 권력구조 개편은 이번 개헌안 논의의 핵심이다.

여당인 더불어민주당은 대통령 4년 중임제를 선호한다. 국정운영의 안정성이 보장돼야 한다는 이유에서다. 대국민 토론회 과정에서 “‘제왕적 대통령’이라는 표현이 대통령제에 대한 부정적 인식을 줄 수 있다”고 반발한 것도 이 같은 맥락이다. 반면 야당은 대통령의 축소된 권력을 국회가 가져와야 한다는 입장이다. 국민이 대통령을 뽑고 국회가 총리를 뽑는 혼합정부(이원집정부)제나 대통령 없이 의회 다수당이 총리를 맡는 내각책임제를 주장하는 것도 이 때문이다.

다만 내각책임제는 국민들의 거부감이 크다는 점에서 실현 가능성이 적다. 다당제가 정착하지 못한 상황에서 양당제에 준하는 체제로 돌아갈 경우 사실상 견제장치가 사라진다는 우려도 있다. 헌법 전문가들 사이에서는 “정당 내부의 민주주의가 제대로 자리잡지 않은 상황에서 내각책임제를 시행하는 것은 섣부르다”는 견해가 나온다. 개헌특위 자문위원회 소속 위원들도 내각제보다 이원집정부제를 추천하고 있다.

◇개헌의 또다른 열쇠, 정개특위

개헌특위와 함께 굴러가는 바퀴는 국회 정치개혁특별위원회다. 정개특위는 쉽게 말해 선거에 관한 ‘게임의 룰’을 정하는 곳이다. 개헌특위의 권력구조 개편 논의에는 국회의원 정수(현행 300명) 조정이나 양원제 도입 등 선거제도에 관한 내용이 포함돼 있다. 개헌특위와 정개특위 논의를 완전히 뗄 수 없는 이유다. 결국 개헌의 두번째 열쇠는 정개특위 논의 결과에 있는 셈이다.

정개특위의 논의의 핵심은 정당 득표율 대로 의석 수를 나누는 ‘연동형 비례대표제’와 지역구마다 2명 이상의 국회의원을 뽑는 ‘중·대선거구제’ 도입이다. 국민의당과 정의당은 “반드시 도입해야 한다”고 주장한다. 바른정당은 중·대선거구제 도입에 무게를 두고 있다. 그러나 한국당의 반대가 만만치 않다. 현행대로라면 상대적으로 인구가 많은 영남지역을 토대로 안정적인 의석을 유지할 수 있지만 두 제도를 도입할 경우 제 1야당의 입지가 흔들릴 수 있기 때문이다.

◇文 “선거구제 개편→권력구조 변경→개헌”

원내 3, 4, 5당이 선거제도 개편에 집중하는 사이 한국당은 권력구조 개편에 무게를 두고 있다. 이원집정부제를 도입하고 의회가 선출한 총리에게 책임을 몰아줘야 한다는 주장이다. 반면 민주당은 문재인 대통령의 대선공약 등을 감안해 연동형 비례대표제 도입에 무게를 두는 모습이다. 다당제 상황에서 국민의당과 정의당의 도움이 필요하다는 계산이 깔린 것으로 풀이된다.

여야의 논의가 계속 평행선을 달릴 경우 문 대통령이 제시한 가이드라인이 언급될 가능성이 높다. 문 대통령은 정개특위의 선거구제 개편 결정이 권력구조 개편의 전제라는 점을 언급해왔다. 그는 당선 직후 청와대에서 열린 5당 원내대표 회담에서 “선거구제 개편 등이 같이 논의된다면 다른 정부 형태나 다른 권력구조도 선택할 수 있지 않을까 생각한다”고 말했다. 선거구제 개편 → 권력구조 변경 → 개헌으로 이어지는 개헌 논의 순서를 짚은 것이다.

◇한국당 연기 당론 채택 시 논의 무산 가능성

문 대통령의 로드맵이 작동한다 해도 내년 지방선거개헌 자체가 무산될 가능성도 남아 있다. 제1야당의 변심이다. 대선 후보시절 지방선거와 개헌 국민투표를 동시에 주장하던 홍준표 자유한국당 대표는 최근 “개헌 투표를 지방선거 이후로 미루자”고 말했다.

홍 대표는 “우리 당을 지지하는 25%가 투표장에 모두 나오면 선거에서 승리할 수 있다”고 얘기하고 있다. 개헌이 부각될 경우 여당 지지자들의 투표율이 높아져 지방선거에서 불리할 수 있다는 판단 때문인 것으로 풀이된다. 국회의원 3분의 2 이상이 동의해야 이뤄질 수 있는 개헌에서 3분의 1를 넘는 제 1야당이 개헌 불가를 당론으로 채택하면 내년 지방선거와 개헌 투표 동시 실시는 사실상 물거품이 된다